Bakgrund
Vid år 1950 är det uppenbart att ingen överenskommelse kommer att nås i frågan om en heltäckande konstitution. Då föds idén att utarbeta en konstitution gradvis med individuella grundlagar, som en dag ska ratificeras. Tillsammans ska de utgöra Israels konstitution. Konstitutionen kommer att byggas kapitel för kapitel. Kapitlen ska läggas fram för Knesset när utskottet avslutar sitt arbete, och alla kapitel kommer tillsammans utgöra statens grundlag.
Under de kommande decennierna har det israeliska parlamentet antagit 13 separata grundlagar. Man har ändrat lagarna flera gånger. Den senaste ändringen skedde i samband med det bildandet av den nya regeringen i december förra året.
Många talar om den ’konstitutionella revolutionen’ som ägde rum under 1990-talet. Vad var det för något?
Under de kommande 45 första åren efter 1948 tolkar inte det israeliska rättsväsendet de individuella grundlagarna som en de facto-konstitution, och antar endast en mycket begränsad materiell rättslig prövning.
Det förändras under 1990-talet. Av dess anses högsta domstolen ha skaffat sig omfattande befogenheter för domstolsöversyn, tillsammans med en utökad användning av ett begrepp som refereras till ’rimlighetsnorm’ för att slå ner administrativa beslut och utnämningar.
Från och med 1997 utnyttjar Högsta domstolen sin nyligen deklarerade rätt till domstolsöversyn och slår ner 20 lagar som antagits av israeliska parlamentet. Domstolsöversynen blir också vanligare under 2000-talet.
Vad är det som för närvarande pågår i Israel?
Israel går till val i november 2022. Detta då föregående regeringskoalition löstes upp efter att ha reagerat knappt ett år. Flera partier från högersidan i israelisk politik har reform av högsta domstolen som en valfråga.
Det finns nog få som kunnat förutspå det som händer i Israel just nu. Det är en sak med demonstrationer i Tel Aviv. Det är en helt annan sak när nationens ryggrad, värnpliktstjänstgörande vägrar infalla sig för tjänstgöring. Det är ett handlande som sänder kraftfulla signaler. Kanske kraftfulla nog för att markera slutet för Netanyahu.Som en protest mot den föreslagna rättsreformen dök endast 57 procent av den israeliska försvarsstyrkans fallskärmsjägare upp för tjänstgöring. Antalet i andra enheter har minskat likaså. Reservister inom fallskärmsjägare brukar annars ha en närvaroandel runt 90 procent. Tidigare under veckan rapporterades det att så många som 750 reservister inom försvaret hade slutat att svara på samtal från militären när de ombads infinna sig för träning. Alla nu levandes före detta piloter i israeliska flygvapnet har uttryckt stöd för de reservister som är emot reformen. Före detta nationella säkerhetsrådgivare, samt chefer inom Mossad och Shin Bet signalerar motstånd.Netanyahu som själv varit kommandosoldat i elitstyrkor och som förlorade sin bror i samband med en berömd flygplansstormning vet naturligtvis om vad det israeliska försvaret betyder för den israeliska själen och identiteten.Att Netanyahu inte uttalat sig tidigare har att göra med att domstolen krävt att han ska avhålla sig från detta under tiden han står åtalad.
Varför upplevs högsta domstolen vara en så laddad fråga?
Högsta domstolen i Israel har länge varit en polariserad fråga. Uppfattningarna om vad domstolen bör ha för funktion är många. Debatten sträcker sig flera decennier.
Som vi inledningsvis konstaterar saknar
Israel en konstitution. Staten har alltså inte en klar delning mellan den legislativa, exekutiva och juridiska makten. De senaste åren har högsta domstolen yttrat sig i frågor som många upplever inte uteslutande varit av juridisk karaktär utan innefattat frågor av mer politisk karaktär.
Varför vill man göra förändringar rörande högsta domstolen?
I Israel stödjer endast 42 procent av befolkningen högsta domstolen enligt en undersökning som gjordes i januari. Det är alltså mindre än hälften av befolkningen. Det finns och har funnits stöd att förändra domstolen oberoende politiskt hemvist.
Israel är inte unikt i förhållande till andra västländer vars förtroende för landets instanser visar på en nedåtgående trend. Många israeler tror att rättsväsendets domare är kraftigt under inflytande utifrån deras egna politiska åsikter.
Frågans komplexitet kan inte brytas ned till att endast handla om ett vänster-högerperspektiv.
Vad upplever den nuvarande regeringen som främsta problem med högsta domstolen och vilka frågor vill man förändra beslutanderätt och beslutandeförfarande kring?
Argumentationen hos de som vill förändra högsta domstolen utgår ofta från flera saker.
En sådan sak kan vara frihet till beslut i frågor och områden som inte tydligt funnits definierade i lag att domstolen haft mandat att ta ställning till. Debatten om Israels domstol handlar mycket om rättsväsendets roll i förhållande till de folkvalda politikerna. Vem har mandat att göra vad?
Det förslag som nu gått ut innebär:
- Att en sittande regering ska kunna häva beslut från högsta domstolen med en enkel parlamentarisk majoritet bestående av 61 parlamentariker.
- Förändra hur domare till högsta domstolen väljs i Israel. Israel har en unik konstellation utifrån hur man väljer domare. Utnämningarna sköts av en kommitté bestående av nio medlemmar. Två är israeliska parlamentariker. Oftast är det en från oppositionen och en från koalitionen. Två är ministrar. Tre är nuvarande domare från högsta domstolen. Två är från advokatsamfundet. I praktiken innebär det att de demokratiskt valda representanterna utgör en minoritet i den meningen att två ministrar och en parlamentsledamot representerar de folkvalda. Även om alla folkvalda – de två parlamentarikerna och de två ministrarna – motsätter sig en utnämning av en domare är de ändå i minoritet eftersom det sitter tre domare och två representanter för advokatsamfundet, som inte är folkvalda.För att kunna utse en domare till högsta domstolen krävs att man har stöd från sju av nio medlemmar. Det betyder att de sittande domarna har vetorätt över utnämnandet av nya domare.
- Att det ska göras en tydlig distinktion mellan vilka sorts lagar högsta domstolen har mandat att häva och vilka lagar som går bortom det mandatet.
- Israel har en unik situation där statens försvarsadvokat tillika är dess riksåklagare. Många ser det som problematiskt då man anser att det kan vara svårt att skilja när situationer anses vara jäviga eller inte. Förslag från olika sidor av det politiska spektret vill dela upp rollen i två olika roller.
Det förslag som man vill rösta igenom kommer också att effektivt förankra i israelisk lag högsta domstolens rätt till juridisk översyn - ett faktum inte många känner till idag.
De som vill förändra domstolen hänvisar de till något konkret exempel på hur högsta domstolen gått utanför sitt mandat?
Ett av de problem som lyfts fram i debatten har varit att det dels finns de som hävdar att högsta domstolen gått utanför sitt mandat och så finns det en annan grupp som menar att domstolens mandat aldrig från början varit fastslaget och att detta är problematiskt i sig.
De som menar att domstolen gått utanför sitt mandat brukar ta upp flera exempel på detta. Det kanske mest konkreta exemplet att relatera till är det om värnpliktstjänstgöring.
I Israel är religionen som är mer sammanvävt med staten än vad så är fallet i Sverige. Det får som konsekvens att det är en stor grupp på endera spektrum som känner sig kränkta. De sekulära som exempelvis vill att alla ska göra allmän militär tjänstgöring och delta fullt ut i samhällslivet. På andra sidan står de ultraortodoxa som menar att studerandet av Torahn är att anse som ett nationellt värde och att likställas med de som tjänstgör i armén. Denna grupp vill ha, och har historiskt sett, haft undantagstillstånd från värnpliktstjänstgöring.
De senaste åren har Israels högsta domstol fattat en rad beslut att värnpliktstjänstgöring är en fråga som faller under lagen om mänsklig värdighet och frihet. Högsta domstolen har slagit fast att allmän värnpliktstjänstgöring är en fråga om jämlikhet och att de ultraortodoxa, som är en väldigt stor grupp, måste tjänstgöra.
Detta har väckt stor irritation hos de ultraortodoxa partierna och dess väljare. Det kan vara svårt att relatera till i Sverige men de ultraortodoxa partierna har med ytterst få undantag tjänstgjort i varenda koalitionsregering sedan statens återetablerande. Deras politiska och demografiska inflytande är således av väldigt betydande karaktär.
Domstolens yttrande i frågan om allmän tjänstgöring har komplicerat israeliskt koalitionsbyggande utifrån det faktum att varken högern eller vänstern lyckats få majoritet då de ultraortodoxa partierna krävt en revidering av domstolens beslut. Det har också stärkt de människor som vill se över vilket mandat domstolen ska ha.
Frågans problematik kokar ned till: är detta ett område som exempelvis ska lämnas till den exekutiva makten att bestämma i framtida koalitionsförhandlingar eller ska den juridiska makten ha företrädesrätt att kunna ta beslut i frågan eftersom det på goda grunder kan sägas vara en fråga om mänsklig värdighet och frihet?
Det finns, som ovan nämnt, en annan grupp som menar att domstolens mandat aldrig från början varit fastslaget och att detta är problematiskt i sig. Denna grupps argumentation tar utgångspunkt ur det faktum att från 1995 kan högsta domstolen i Israel bestämma vilka lagar som är lagliga och vilka som är illegala utifrån om de motsäger rättighetsförklaringen eller inte. Rättighetsförklaringen är en lag som högsta domstolen själv beslutat har företrädesrätt över allt annat. Att högsta domstolen har befogenhet att upphäva lagar som antagits av det israeliska parlamentet anser många vara fel och extremt.
Högsta domstolen å sin sida menar att det inte handlar om att de har mandat att upphäva lagar, utan att domstolens makt härstammar från lagarna som israeliska parlamentet antog (rättighetsförklaringen under 1990-talet).
Israels grundlagar ger högsta domstolen mandat att häva lagar som inte är att betrakta som grundlagar.
Det som har hänt i Israel de senaste åren är att högsta domstolen också antytt att den inte bara har makt att häva lagar som inte är att betrakta som grundlagar, utan även grundlagarna i sig, som är att betrakta som israels konstitution. Hur, och av vem, fick de denna rätt? Svaret är att få vet idag.
Handlar förändringarna i israeliskt domstolsväsende om att rädda premiärminister Benjamin Netanyahu från att bli dömd i dennes pågående rättsfall?
Den som har tagit del av rättegången mot Benjamin Netanyahu har kunnat notera flera intressanta saker.
1. För drygt tio år sedan talar Netanyahu sig varm om domstolen. “Jag tror att en stark, oberoende domstol möjliggör existensen av alla andra institutioner i en demokrati. Jag ber er att ni visar mig en diktatur, ett odemokratiskt samhälle där ett starkt oberoende rättsväsende existerar. Det finns inget sådant. På platser med avsaknad av ett starkt och oberoende rättssystem kan rättigheter inte skyddas.”
Tio år senare har Netanyahu och flera lojala till Netanyahu gjort flera utfall mot domstolsväsendet. Det är svårt att tro att denna totala omsvängning inte ska ha något att göra med det faktum att Benjamin Netanyahu står åtalad.
2. Det som talar emot resonemanget om att Netanyahu ska driva på förändring av rättsväsende utifrån sitt egenintresse är tiden och hans legala utrymme.
Vi är nu inne i år 2023. Efter en 16 månader lång utredning rekommenderar den israeliska polisen att Benjamin Netanyahu ska åtalas för mutor, bedrägeri och trolöshet mot huvudman. Detta beslut tas i februari 2018 (!). Betänk att det också föregicks av 16 månaders utredning.
Ungefär 300 vittnen kommer att höras under rättegången. Rättsprocessen går med andra ord extremt långsamt. I händelse av en friande eller fällande dom kommer det att gå vidare till nästa instans.
En israelisk premiärminister är inte skyldig enligt israelisk lag att avgå förrän alla möjligheter till överklagande är uttömda.
Netanyahu ska snart fylla 75 år. I den takt rättegången håller på kommer han förmodligen att kunna sitta ut denna mandatperiod innan hans fall går till nästa rättsliga instans. Om han sitter hela mandatperioden har han fyllt 77 år. Det är en ganska hög och aktningsvärd ålder. Det är svårt att förstå bevekelsegrunden till varför han skulle initiera legala förändringar i domstolsväsendet med syftet bara för att bli frikänd och därmed kunna sitta fler mandatperioder.
3.Oavsett utgången av Benjamin Netanyahus rättegång är det klart att väldigt många aktörer hos både åklagarsidan och försvaret har mycket att förlora på utfallet. Det är för mycket prestige, makt som är inblandat för att det inte kommer få konsekvenser som förändrar Israel från grunden.
Försvaret har vid flera tillfällen kunnat påpeka på direkta övertramp hos den andra sidan.
Statens åklagare har konsekvent hävdat att utredningarna som initierades mot Netanyahu gjordes så i enlighet med israelisk lag.
Försvaret har exempelvis framgångsrikt argumenterat för att endast landets riksåklagare kan öppna upp en undersökning mot sittande premiärminister, och att denna begäran måste ha getts skriftligt. I ett nederlag mot åklagaren gick domstolen på försvarets linje. Någon skriftlig begäran från riksåklagaren har inte kunnat påvisats.
Andra saker som varit problematiska är att statsåklagaren påstått att ett möte som ska ha ägt rum mellan en av Netanyahus mellanhänder och en mediemogul. Där kunde försvaret påvisa att mötet inte kan ha ägt rum utifrån det specifika datum åklagarsidan hävdade. Åklagarsidan förvägrades av domstolen att modifiera åtalet. Mot bakgrund av att många anser att åklagarsidan fått utstå några uppseende väckande nederlag mot Netanyahu ökar också tvivlen kring varför han i detta nu skulle ha vinning av att driva igenom juridisk reform enbart utifrån sin pågående rättsprocess.
De som är motståndare till förändring av högsta domstolen, vad är deras argument och vad ser de för problem föreslagna förändringar?
Denna grupp vill att status quo ska råda. Man anser att domstolen skyddar människor över hela det politiska och ekonomiska spektrumet.
De som försvarar domstolen påtalar att rättsystemet skyddar ekonomiskt svaga personer från att välfärdsrättigheter godtyckligt tas ifrån dem endast för att de har en bil men att domstolen också skyddar investeringsbankirer från att deras levnadsuppehälle berövas genom otaliga retroaktiva kvalificeringsstandards.
Domstolen skyddar rika israeler från beskattande av ytterligare hushåll i utevaro av en ordentlig lagstiftande process. Man skyddar flyktingars rättigheter och soldaters rättigheter att ha möjlighet att träffa en domare inom 96 timmar.
Det är grundlagen som anger att personlig frihet, rätt att arbeta, yttrandefrihet, liv och frihet inte inskränks.
Israel återetablerades som ett hem för människor som hade genomlidit statligt förtryck med fruktansvärda konsekvenser. Det var således en stat som skulle försäkra de sociala och politiska rättigheterna för alla dess invånare.
Den grupp som är emot den juridiska reform som nu föreslås är av åsikten att reformen inte ämnar skydda medborgarna. Målet är att endast skydda regeringen själv och specifika individer inom regeringen. Vad förändringen åstadkommer är att den avlägsnar alla barriärer mot övernyttjande av makt.
Det förs fram argument om att Israel, om reformerna går igenom, skulle bli mindre demokratiskt. Vad bygger man det resonemanget kring?
Huvudprincipen bakom detta resonemang bygger på att domstolsväsendet skulle förlora sitt oberoende i takt med att man dels föreslår ändringar hur domare tillsätts och dels att politikerna ska ha rätt att med minsta möjliga parlamentariska majoritet (61 av 120 parlamentariker) ska kunna häva beslut där domstolen slagit ned på grunder man finner 'icke resonabla'.*
Blir Israel mindre demokratiskt om reformerna går igenom?
Delar av reformerna är av uppenbara skäl djupt problematiska. Exemplet ovan att politikerna ska ha rätt att med minsta möjliga parlamentariska majoritet (61 av 120 parlamentariker) att kunna häva beslut där domstolen slagit ned på grunder man finner 'icke resonabla' är det som mest sticker ut.
Å andra sidan kan man vända på argumentet och ifrågasätta hur demokratiskt det är att domare väljer sig själva och det i en process utan insyn.
Om man går från ett tillstånd till ett annat så bör man föra ett rimligt resonemang om när ett tillstånd inleds, avstannar, och ett annat tillstånd tar vid.
Vill man kategorisera Israel som något så måste det finnas en spårbarhet. Ger historien oss rätt i hävdandet att Israel inte var demokratiskt när nationen grundades åter 1948?
Blev Israel demokratiskt först i samband med utvecklandet av landets grundlagar och högsta domstolen gavs/tog mandat under mitten av 1990-talet?
De som för resonemanget om att Israel blir en illberal demokrati eller inte en demokrati missar att på ett begripligt sätt att förklara sammanhang. Det gör att vi får en intellektuell slapphänt diskussion. Framförallt innebär det att begreppet och synen på ordet, och förståelsen av, demokrati allvarligt skadas.
Ett stort problem för Israel och som är den viktigaste frågan för demokratin är avgränsning mellan olika instanser. Det har inte Israel idag. Med de nuvarande reformerna finns det dock inget som talar för att det kommer att ändras heller.
Människor på bägge sidor inom det politiska spektrat har dels kritiserat den nuvarande regeringens förslag men kanske framförallt kritiserat oförmågan att stanna upp och se sig omkring. Var längs vägen försvann viljan om att söka konsensus?
En representant för den tankesmedja som ansetts vara en av de som hjälpt till att utforma förslagen om högsta domstolen kommenterade nyligen utvecklingen. "Reformisterna har rätt i deras kritik mot bristerna i systemet rörande maktbalanserna inom det närvarande systemet. De har också rätt att lägga den huvudsakliga skulden för dessa brister hos den juridiska aktivismen som utvecklats i Israel inom de senaste decennierna. Men reformisterna gör fel i att presentera denna reform som en rättelse som vill återupprätta den korrekta balansen, bromsklossarna och försäkra separationen mellan styrande instanser."
Många stödjer någon slags reform av högsta domstolen. Det intressanta är dock att det är få som uttrycker stöd för det förslag och de reformer som nu röstas igenom. Det olika mätningar har visat är att man inte uttrycker stöd för reformen i sig själv utan stöd härstammar från reformernas intentioner att åstadkomma någon juridisk förändring.
Så varför stannar inte respektive sida upp och pratar med varandra?
När det gäller nuvarande regering och premiärminister Benjamin Netanyahu är det två saker som påverkar. Netanyahu själv är offer för partier vars agendor står längre till höger än vad han själv och hans parti har gjort. Netanyahu har styrt i Israel med ett undantag sedan 2009. Han är Israels längste regeringschef. Netanyahu har manövererat ut kronprinsar och politiska konkurrenter till den grad att han lämnats med ytterst få partier och alternativ att bilda koalition med. Det är dessa partier till höger om Netanyahu som driver den juridiska frågan allra starkast.
Netanyahus andra problem har att göra med att han försatts med munkavel av riksåklagaren. Så länge som Netanyahu är under åtal får han inte yttra sig i dessa frågor. Israels president har velat att Netanyahu skulle vara del i förhandlingar om en juridisk kompromiss. Det får han inte enligt riksåklagaren.
När det gäller oppositionen anser denna grupp att de har medvind både i opinionen, PR-mässigt och internationellt. Oppositionen vet att regeringen kan anta nuvarande förslag till lagar eftersom regeringen har majoritet och krasst uttryckt "inte behöver oppositionens röster." Oppositionen hoppas, med denna fråga, kunna försvaga högern till den grad att de förlorar makten som de med få undantag haft sedan 1977. Benjamin Netanyahu är för närvarande oppsitionens viktigaste valarbetare.
Att reformförslagen går fram i rask takt har också att göra med att Netanyahus koalitionspartners har ett intresse att få igenom reformerna så fort som möjligt. Det tydligaste exemplet är när det kommer till den så kallade ’hävande klausulen’.
Otaliga lagar som sökt befästa ortodoxa studenters undantag från militärtjänstgöring har slagits ned av högsta domstolen som har ansett att det inte reflekterar den grundläggande principen av jämställdhet. Den nuvarande situationen där studenter kan söka uppskov och slutligen undantag löper ut om några månader. Skulle den uppsatta deadline löpa ut utan en lag som högsta domstolen finner tillfredsställande innebär det i praktiken att alla målgrupper i samhället är är föremål för allmän värnpliktstjänstgöring. Det är något några av de nuvarande koalitionspartierna starkt vänder sig emot och har utifrån deras väljargrupper ett starkt intresse av att revidera.
*Termen 'icke resonabel' är ett koncept som domstolen nyttjat och som sedermera kommit att betraktas prejudikat. Begreppets spårbarhet kommer inte från den legislativa eller exekutiva makten.